Pour réussir la transition énergétique, engageons la rénovation des bâtiments

Efficacité des aides publiques à la rénovation énergétique : le rapport de l’IGF/CGEDD enfin publié propose des ajustements à la marge, mais pas d’évolution vers une aide globale à la rénovation

L’Inspection Générale des Finances (IGF) et le Conseil Général de l’Environnement et du Développement durable (CGEDD) ont publié en octobre le rapport de la mission d’étude sur les aides à la rénovation des logements[1] qui leur avait été confiée fin 2016. Pour atteindre les objectifs de rénovation énergétique adoptés dans la Loi de Transition Energétique pour la Croissance Verte (élimination des passoires énergétiques d’ici 2025, rénovation de l’ensemble du parc au niveau BBC pour 2050), cette dernière prévoyait en effet la remise au gouvernement et au Parlement d’un rapport sur « les moyens de substituer, à l’ensemble des aides fiscales attachées à l’installation de certains produits de la construction, une aide globale dont l’octroi serait subordonné, pour chaque bâtiment, à la présentation d’un projet complet de rénovation, le cas échéant organisé par étapes, réalisé par un conseiller à la rénovation certifié ».

La CFEE avait demandé la réalisation de cette étude début 2016, en insistant sur les enjeux d’optimisation de l’utilisation des fonds publics d’une part, et de garantie des économies d’énergie pour les consommateurs d’autre part. La CFEE souhaite en effet voir remplacer le système d’aides actuel, qualifié de «jungle » par de nombreux professionnels et particuliers (en raison de la diversité des aides et de leur évolution erratique, cf. tableau ci-contre)  par une aide unique, gérée par une agence de financement de la transition énergétique, dont l’octroi reposerait sur l’atteinte d’un niveau de performance globale ambitieux – inspiré du modèle proposé par la KfW en Allemagne[2]. De nombreux acteurs (dont plusieurs membres de la CFEE : UFC Que Choisir, FNE, CLER, ARC- copro) ont été auditionnés pour cette étude début 2017.

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Cependant, la lettre de mission du 29 novembre 2016 diverge des objectifs fixés par la loi, qui demandait une proposition pour la mise en place d’une aide à la rénovation globale pour atteindre les objectifs de la LTECV. Elle renvoie en effet à une analyse de l’opportunité d’une telle refonte du système à terme et à des propositions d’ajustement de ce dernier à plus brève échéance.

Ainsi, au lieu de proposer une mise en cohérence des moyens et des objectifs, la mission s’est concentrée sur l’analyse et l’ajustement à court terme des aides existantes, dans une logique de revue des dépenses.

Sur ce point, la principale conclusion est sans appel – et sans surprise : « Au regard de l’effort financier réalisé, les résultats de la politique de soutien à la rénovation énergétique paraissent modestes ». L’étude indique en effet qu’un peu moins de 300.000 rénovations performantes ont été réalisées chaque année entre 2012 et 2014 (contre un objectif de 500.000), pour un montant d’aides total évalué à 3,2Md d’euros pour 2016 (CITE, TVA à 5,5%, dispositif « habiter mieux »). Le rythme et la performance des rénovations énergétique reste aujourd’hui très insuffisant pour atteindre les objectifs de la LTECV (voir tableau ci-dessous).

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Au regard de ce résultat, les dépenses sont très élevées puisqu’elles atteignent €3,2Md en 2016 (en particulier pour le CITE et la TVA réduite à 5,5% qui représentent respectivement plus de la moitié un peu moins du tiers de cette enveloppe). Le montant total des aides est même supérieur, puisque l’étude n’inclut pas d’autres formes d’incitations telles que les Certificats d’Economie d’Energie ou les aides octroyées par les collectivités locales.

Les aides analysées sont d’autant plus inefficaces qu’elles ne se concentrent ni sur les opérations les plus performantes (cas du remplacement des fenêtres, qui représentait près de 40% du CITE en 2015) ni sur les publics prioritaires (ménage à revenus modestes occupant les bâtiments les moins efficaces) pour lesquels les bénéfices par euro investi seraient les plus importants.

La CFEE ne peut que partager le constat d’inefficacité, qui confirme nos recommandations de longue date[3] et notre analyse récente de la stratégie long terme pour la rénovation remise en 2017 menée avec le Buildings Performance Institute Europe, qui souligne l’absence de mesures financières pour atteindre nos objectifs de rénovation.

Si les principales recommandations de court terme vont dans le bon sens (réforme du CITE, suppression de la TVA à 5,5%, facilitation de l’accès à l’éco-PTZ, renforcement du programme « habiter mieux » de l’ANAH), il faut cependant souligner l’absence totale de propositions pour l’évolution vers un système d’aide globale à la hauteur des objectifs de rénovation de la loi de transition énergétique, qui constituait la raison d’être initiale de cette étude.

La CFEE déplore aussi le refus des commanditaires de diffuser l’étude de sa finalisation en avril à sa publication en octobre, et d’en discuter les résultats. Un sentiment partagé par certains fonctionnaires qui évoquent « une unique restitution de 30 minutes, dont 20 consacrées à la révision du CITE pour les fenêtres ».

Certains messages de ce rapport sont loin d’être anodins et mériteraient aussi une vraie discussion.

Les auteurs remettent en question les « objectifs multiples associés à la politique de rénovation de logements », qui nuisent selon eux à la lisibilité des mesures associées. Ils recommandent ainsi de ré-orienter celles-ci en fonction d’un objectif unique de « décarbonation ».

Cette approche populaire dans certains cercles économiques (notamment dans les positions des énergéticiens) et administratifs présente une limite importante : sauf à considérer une baisse généralisée du coût des énergies, il n’y a pas lieu de penser que la décarbonation s’accompagne d’une baisse de facture pour les ménages. On peut donc affirmer que l’approche par la réduction du contenu en CO2 de l’énergie ne permet pas de circonscrire le problème de la rénovation des logements inefficaces, alors que le Premier Ministre rappelle dans la feuille de route adressé en août au Ministre de la Transition Ecologique et Solidaire que « la rénovation thermique et la lutte contre la précarité énergétique sont désormais des priorités nationales ».

Pour le dire autrement, seul le déploiement massif de solutions de maîtrise de la demande d’énergie permet, combiné au développement des renouvelables, d’atteindre les objectifs de la transition énergétique, qui dépassent la seule production d’énergie.

Autre angle mort de l’analyse, l’impact des aides sur l’activité dans le secteur du bâtiment alors que la création d’emplois constitue un autre bénéfice attendu d’un programme de rénovation massive.

Alors qu’il était initialement attendu de la mission qu’elle propose une transformation du système d’aides pour rattraper le retard accumulé par rapport aux objectifs de rénovation, les auteurs indiquent que « le basculement vers une politique d’aide globale centrée sur la performance énergétique des rénovations est séduisant mais parait prématuré́ », arguant des résultats « modestes » du modèle allemand, du manque de compétences en France pour réaliser des rénovations efficaces et de la faible rentabilité de ces dernières (notamment au regard du coût comparé des travaux et de l’énergie).

Ce raisonnement, qui revient à dire qu’il est prématuré de rattraper notre retard, ne peut constituer une réponse satisfaisante et ne fait que reporter, une fois de plus, la mise en place de solutions adaptées aux enjeux auxquels la France est aujourd’hui confrontée en matière de rénovation. Il est d’autant plus contestable que la mission s’appuie sur une analyse incomplète et concentrée sur les outils les moins efficaces, ce qui introduit un biais évident dans l’analyse.

Enfin la mission botte en touche sur plusieurs sujets majeurs qui devront faire l’objet d’approfondissements, en particulier la rénovation des copropriétés, les aides et accompagnements proposés par les collectivités territoriales (qui faisaient pourtant partie de la demande formulée – la mission renvoie ainsi à un recensement en cours par l’ADEME) et d’autres dispositifs tels que le chèque énergie, les Certificats d’Economie d’Energie ou encore l’exonération de taxe foncière[4].

Une des difficultés pour évaluer le système français d’aides repose sur l’éligibilité des différents types de logements (privés, publics, individuels, collectifs) et de ménages (critère de revenu, propriétaire ou locataire…). Il est regrettable que l’étude prenne acte de la difficulté de la tâche sans apporter plus d’éléments de réponse, notamment dans la mesure où les délais de restitution du document ont été largement dépassés, et aussi dans la mesure où la rénovation énergétique des logements demeure une des priorités de la France en matière de transition énergétique.

[1] Télécharger l’étude complète sur le site du CGEDD : http://cgedd.documentation.developpement-durable.gouv.fr/documents/cgedd/010867-01_rapport.pdf

[2] Pour une comparaison des systèmes Français et Allemand, voir notamment A. Rüdinger, IDDRI, 2013 : http://www.iddri.org/Publications/La-re-novation-thermique-des-ba-timents-en-France-et-en-Allemagne-quels-enseignements-pour-le-de-bat-sur-la-transition-e-nerge-t

[3] Sur le CITE, voir par exemple cet article de l’UFC-Que Choisir de 2015 : https://www.quechoisir.org/action-ufc-que-choisir-credit-d-impot-renovation-energetique-une-tres-couteuse-inefficacite-n12595/

[4] Voir « les aides auxquelles vous pouvez prétendre » sur le site du Ministère de l’Économie : https://www.economie.gouv.fr/particuliers/aides-renovation-energetique